Construire une politique publique d’appui à la concertation

Contribution de l'association Geyser aux travaux du groupe n° 5 du Grenelle de l’environnement – 3 sept. 2007  

Depuis quelques années, des dispositifs de concertation se développent dans le champ de l’environnement, de l’aménagement et de la planification territoriale. Ils ont pour but de résoudre ou prévenir les conflits d’usage ou de bâtir des consensus autour de la gestion des ressources collectives. La concertation n’est pas la co-décision, mais en assurant une participation plus effective des citoyens à la décision publique et en mettant en débat les projets d’aménagement, les dispositifs de concertation peuvent renouveler en profondeur les politiques d’environnement. En induisant de nouveaux modes d’accompagnement des dynamiques territoriales, la concertation renouvelle les métiers du développement, du conseil et de la formation au sein des entreprises et des collectivités territoriales.

Depuis 1997, l’association Geyser est engagée dans l’appui aux processus de médiation et de concertation environnementale. Elle a notamment, avec d’autres partenaires[1], créé le programme Comédie[2] qui a pour vocation de capitaliser les enseignements des expériences menées dans ce domaine. Le présent document présente les principales propositions de l’association au Ministère du Développement Durable dans le cadre de la consultation du « Grenelle de l’Environnement » (Groupe de travail n° 5 : Construire une démocratie écologique, institutions et gouvernance)

Concevoir collectivement une politique décentralisée

La concertation se diffuse aujourd’hui en France, dans le champ de l’environnement et de l’aménagement :

-        lorsqu’elle est rendue obligatoire par la réglementation[3] ou demandée par les autorités publiques (processus descendant) ;  

 -        lorsqu’elle naît à l’initiative des entreprises, des associations, des collectivités territoriales ou des organisations professionnelles (processus ascendant).

Une politique publique nationale d’appui à la concertation doit donc se donner un double objectif :

 -        renforcer les processus descendants comme ceux déjà initiés par la Commission nationale du débat public, c’est-à-dire mettre en débat les choix de politique publique nationale, permettre leur appropriation à des niveaux d’échelle opérationnels, accompagner les acteurs pour leur permettre de s’en saisir de façon concertée ;

-        renforcer les processus ascendants, c’est-à-dire encourager et améliorer les initiatives locales portant sur des enjeux locaux de partage du territoire et des gestion des ressources. Celles-ci sont très nombreuses et répondent à des attentes fortes des citoyens, des élus et des professionnels. Il s’agit, non pas de normaliser ces initiatives de concertation qui doivent rester adaptées dans leurs modalités et leurs contenus aux enjeux locaux, mais de les encourager et de les rendre plus efficaces. L’appui à ces scènes de concertation décentralisées suppose pour l’Etat de s’investir à différents niveaux d’échelle de façon coordonnée et de faire évoluer ses modes d’action vers l’impulsion de règles collectives et l’accompagnement des acteurs.

La première étape de cette politique peut consister en la rédaction concertée d’un Livre blanc intégrant constats et principes, clarification des concepts, identification de principes et formulation de propositions, afin de formuler des axes pour l’action publique. Les propositions qui suivent pourront par exemple être versées au débat.

Poursuivre l’inscription de la concertation dans la loi

La Charte de l’environnement précise dans son article 7 que « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement ».

Dans la poursuite des travaux initiés par la convention d’Aarhus et à l’instar de ce qui existe en matière d’étude d’impact, il faut poursuivre l’intégration de la concertation dans la loi et notamment élaborer les décrets d’application nécessaires à sa mise en œuvre effective, en élargissant les domaines d’application actuellement concernés à l’ensemble des programmes et projets ayant un effet sur l’environnement et le paysage, en assurant une participation suffisamment en amont de la décision, ouverte aux citoyens et non pas seulement aux parties prenantes et en rendant plus explicite la place de la concertation dans le processus décisionnel.

Créer des commissions régionales d’appui

 Des commissions constituées de représentants de l’administration, des collectivités territoriales, des chambres consulaires et des associations peuvent être mises en place à l’échelle régionale dans le but de promouvoir les pratiques de concertation à différentes échelles (locale, départementale, régionale), comme c’est déjà le cas à titre expérimental dans le département  de la Savoie.

De telles commissions pourront assurer une fonction de formation continue de leurs membres, d’aide et de conseil auprès des porteurs de projets locaux, d’accompagnement des dispositifs de concertation existants, de veille active des risques de conflits. Elles devront pouvoir inviter les autorités publiques à créer des espaces de concertation quand cela est nécessaire. Elles pourront faire l’objet de saisine dans ce sens par les collectivités territoriales, les associations, les organisations professionnelles et les citoyens en général. Elles pourront demander une évaluation de l’action des espaces de concertation existants : Commissions locales d’information et de surveillance, zones Natura 2000, Commissions locales de l’eau, etc.

Pour éviter la sclérose et l’inefficacité, elles devront intégrer des personnes motivées et bénéficier de conseils de professionnels de la concertation ou de chercheurs travaillant sur ce sujet. Elles devront enfin rendre compte annuellement de leur action à l’Etat, aux citoyens et aux élus.

Professionnaliser l’intervention des experts en concertation

Les experts en concertation (médiateurs environnementaux, conseillers ou formateurs dans le domaine de la concertation territoriale et environnementale) se multiplient depuis quelques années sans que cette profession émergente ne soit encadrée ni contrôlée, alors que leur demande de professionnalisation et d’institutionnalisation est de plus en plus forte.

 L’Etat peut contribuer à renforcer la fiabilité de ces experts en encourageant leur structuration en réseaux, en suscitant un débat débouchant sur l’adoption de principes déontologiques et en mettant en place une certification de la qualité de leur expertise.

Un corps de médiateurs environnementaux pourra également voir le jour. Astreints à une formation qualifiante, voire diplômante, ou évalués en fonction des compétences acquises par l’expérience, ils pourront animer, mettre en place et évaluer les dispositifs de concertation.

 L’Etat peut contribuer, en concertation avec les professionnels du secteur, à fédérer les formations liées à la concertation environnementale après en avoir fait le recensement, favoriser l’accès à ces formations et encourager la mise en place de dispositifs de formation à distance sur l’ensemble du territoire. La formation est une des composantes fortes de tout métier en constitution.

Susciter une réflexion sur la concertation dans le domaine de l’environnement

L’Etat peut encourager une réflexion collective sur l’appui aux pratiques de concertation dans le domaine de l’environnement en France, par exemple par l’organisation d’événements ouverts aux praticiens, chercheurs et formateurs dans le domaine de la concertation. Deux types d’événements peuvent être organisés, remplissant des fonctions différentes :

1) permettre l’échange d’expériences, la mobilisation des acteurs du territoire, la constitution d’un référentiel de bonnes pratiques au moyen d’événements publics ouverts à tous et bénéficiant d’une bonne couverture médiatique ;

2) élaborer des propositions de réformes institutionnelles et législatives sur des questions spécifiques par des séminaires de travail réservés à des commissions spécifiques composées de spécialistes de la concertation, du droit et des sciences politiques. On peut mentionner par exemple :

-        l’harmonisation des dispositifs réglementaires et législatifs en matière de concertation ;

-        l’adaptation des institutions publiques à la mise en œuvre de la concertation dans les processus de planification et de décision ;

-        la définition des limites de la concertation et l’articulation entre concertation et décision publique ;

-        les conditions à réunir pour permettre à tous les citoyens une participation effective (disponibilité, accès à l’information, indemnisation …)

-        l’articulation des niveaux géographiques d’exercice de la concertation et la notion d’intérêt général ;

-        etc.

Capitaliser les enseignements de l’expérience grâce à des pôles de ressources

Une politique d’appui à la concertation ne doit pas se donner pour seul objectif de multiplier les initiatives dans ce domaine, mais aussi et surtout d’améliorer leur équité et leur efficacité, c’est-à-dire d’accroître la capacité des dispositifs de concertation à déboucher sur des accords acceptés par tous au terme d’un processus transparent et assurant l’expression des besoins de chacun.

Il n’existe pas de recette en matière de concertation, mais il existe de nombreuses expériences desquelles il est possible de tirer des enseignements qui peuvent être mis en lumière par des éclairages théoriques des sciences sociales. L’Etat peut octroyer des moyens à des organismes susceptibles de constituer des pôles de ressources en concertation. De tels pôles – peu nombreux - devront fonctionner en réseau et s’organiser sur un partage de compétences, soit géographique, soit thématique. Ils pourront par exemple assurer les fonctions suivantes :

-       évaluer, de façon indépendante, des expériences de concertation ;

-        constituer une base d’expériences librement accessible, dans le but de favoriser les contacts directs entre acteurs de la concertation ;

-        organiser des groupes d’échanges de pratiques ouverts à des animateurs de concertation ;

-        contribuer à la formation des professionnels (chargés de mission de collectivités territoriales, médiateurs environnementaux, responsables associatifs, etc.)

-        organiser des événements publics dans le but de diffuser les acquis de leur travail ; sensibiliser les élus et les responsables associatifs et professionnels aux intérêts et aux limites de la concertation et mobiliser pour eux un référentiel d’expériences ;

-        publier des documents méthodologiques ;

-        assurer une veille sur l’évolution des outils mobilisés dans les concertations, notamment ceux faisant appel aux nouvelles techniques de traitement des données (systèmes multi-agents, matrices multicritères, etc.)

-        assurer une veille sur l’évolution des pratiques de concertation dans les autres pays de l’UE, aux Etats-Unis, au Canada et dans d’autres pays.

Harmoniser les pratiques de formation

Des initiatives se font jour au sein des universités, des instituts de formation professionnelle, des centres de formation de la fonction publique territoriale et d’autres organismes afin d’initier ou de former les futurs professionnels et responsables politiques à la pratique de la concertation. L’objectif n’est pas d’en faire des experts mais d’intégrer, dans leurs compétences professionnelles, des notions suffisantes pour leur permettre de participer de façon efficace aux processus participatifs. L’Etat peut, tout en préservant la liberté d’action des différents opérateurs de formation, encourager et harmoniser cette évolution en facilitant l’échange d’expériences et la mise à disposition de ressources (organisation en réseaux, publication de références, recherches sur les contenus et méthodes de formation, identification de bonnes pratiques, organisation d’échange d’expériences et de stages…

J'adhère à la plupart des éléments présents dans le texte, avec une  envie de discuter sur le volet constitutionnalisation... Même si je  pense qu'il faut déjà faire du lobbying (vu l'inertie du système), je 
pense aussi que la concertation n'est pas encore suffisament reconnue et revendiquée par la base, et que c'est là dessus qu'il faut  travailler, en même temps que sur de l'évaluation rigoureuse de la 
plus value de la concertation...

Pour en rajouter une petite couche, en souscrivant encore une fois au texte, je cois que le fait de vouloir faire des lois et des constitutions est très français (cf charte de l'environnement adossée à la constitution)... Dans la plupart des cas les ressources juridiques existent et il faut les faire vivre, en tentant parfois des expérimentations (la questions des achats publics en est actuellement en plein à ce stade, par rapport au code des marchés publics) qui pourront ensuite faire jurisprudence... A ce titre on peut citer par exemple la si célèbre charte de l'environnement et son article 7 :

"Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement".

Plus que la constitution, c'est sur le concret (les décrets d'application) qu'il faut donc travailler aujourd'hui...

Bruno Franc

Votre démarche est très stimulante. Voici quelques commentaires en vrac pour aller plus loin.

a) bien identifier les acteurs.

On ne peut limiter la question des difficultés posées par l'émergence de la revendication participative à la seule crainte des parlementaires face à des processus qui les videraient de leur prérogative. En fait je vois au moins deux types d'acteurs qui éprouvent aussi des réticences à l'égard de ces processus: i) les admnistrations (auquel il convient d'adjoindre ces administrations “grises” que sont les conseillers parlementaires, les cabinets des maires, des élus et des ministres) ii) les corps intermédiaires (syndicats, grosses associations, etc...). Je crois en d'autres termes que dans le palais du Sultan, le pouvoir du harem est plus menacé que le sultan par les procédures participatives...

 b) exécutif et législatif

Par ailleurs le pouvoir élu lui-même est divisé, au niveau national au moins entre législatif (supposé représenté par l'assemblée) et exécutif (supposé représenté par le gouvernement). En réalité cette division est toujours factice et l'un des pouvoirs est généralement subordonné à l'autre. Or, seule la domination du législatif sur l'exécutif assure un régime démocratique. La domination de l'exécutif conduit naturellement à des modes de gouvernement aristocratiques ou monarchiques (fusse par élection). L'histoire de la Suisse au 19ème siècle est d'ailleurs symptomatique de cet état de fait et permet notamment de comprendre la crise actuelle de l'Europe. Jusqu'en 1848, la suisse est une confédération, c'est à dire un regroupement d'Etats. La communauté n'existe qu'au travers du consensus que bâtissent les exécutifs des cantons qui négocient entre eux exactement comme les représentants des états à l'heure actuelle en Europe. Ce régime où de plus en plus de décisions essentielles, y compris de nature législative, sont négociées par des exécutifs, assure de fait leur domination. Ce n'est pas un hasard si la plupart des cantons suisses sont essentiellement des républiques aristocratiques jusqu'en 1848. Après 1848 la Suisse est une fédération marquée par 2 traits essentiels. a) la domination du parlement sur l'exécutif puisque chaque conseiller fédéral (ministre) est élu par le parlement (et non nommé par le 1er ministre ou le président), le parlement est lui même élu au suffrage direct b) toute décision est collégiale, c) le peuple dispose d'un recours permanent par le biais des votations (referendum d'initiative populaire). Cette situation prédispose les élus à chercher des compromis pour éviter au maximum un referendum aux effets toujours imprévisibles. Cette “épée de damoclès” est fondamentale dans le développement d'une culture du compromis.

En terme institutionnel il faut donc opposer des régimes parlementaires avec recours possible au peuple (comme en suisse) et des régimes présidentiels à exécutif forts (France).

Dans les principes par contre, il demeure une différence majeure entre le législatif (en tant que fixation de règles collectives) et l'exécutif qui agit au nom du collectif en se substituant à lui au travers d'une administration. Or, la plupart des gens négligent le fait que l'avancement de la société résulte de l'action des milliers d'acteurs et que la fixation des règles d'action pour ces acteurs est souvent plus efficace que d'accroître la puissance d'action du seul gouvernement (en d'autres termes de bonnes lois sont aussi efficaces que des bonnes adminsitrations même si de fait ces derniers sont toujours indispensables pour faire respecter les premières). On le voit de manière carricaturale en matière d'environnement où la fixation de règle d'émission de polluants est plus efficace que l'action gouvernementale de correction. La loi s'imposant à tous est souvent un levier plus puissant qu'une administration dotée de larges moyens.

c) l'échelon communal

Dans le développement d'une culture du compromis, il faut du temps. Il faut surtout que les instances premières de la démocratie, en l'occurence les communes soient des écoles de la démocratie. C'est en tout cas l'intuition d'Alexis de Tocqueville: “C'est pourtant dans la commune que réside la force des peuples libres. Les institutions communales sont à la liberté ce que les écoles primaires sont à la science; elles la mettent à la portée du peuple; elles lui en font goûter l'usage paisible et l'habituent à s'en servir. Sans institutions communales une nation peut se donner un gouverne­ment libre, mais elle n'a pas l'esprit de la liberté. Des passions passagères, des intérêts d'un moment, le hasard des circonstances, peuvent lui donner les formes extérieures de l'indépendance; mais le despotisme refoulé dans l'intérieur du corps social reparaît tôt ou tard à la surface.” (de la Démocratie en Amérique). Or, il saute aux yeux de l'observateur que le système communal français est aussi anti-démocratique qu'il est concevable. Il est monarchiste puisque le maire dispose de pouvoir et de responsabilité qui lui donne un statut juridiquement distinct des autres conseillers. De surcroît le maire est aussi officier d'état civil et en quelque sorte lié à l'exécutif national, ce qui est original. Si l'on ajoute que les pouvoirs d'une commune sont étroitement surveillés par le préfet (non élu !) et que l'on fait sien le commentaire du Comte de Vaublanc à la suite de la création des préfets par napoléon:"Cette magistature était l'une des institutions les plus monarchiques que l'on ait jamais pu imaginer" (source Wikipédia), il saute aux yeux que la commune centralisée et étroitement contrôlée est tout sauf le creuset de la démocratie responsable. Le développement d'une culture démocratique de responsabilité et de compromis passe à mon sens: i) par une réforme profonde du fonctionnement communal, le rendant plus collégial, ii) par un renforcement du pouvoir des communes. Mais compte tenu de la petitesse et de la faiblesse des communes française, cette réforme serait creuse et contre productive si cette échelon était impuissant, ce qui pose la question de la taille des communes. “En fait notre paysage administratif morcelé est le produit d’un arbitrage politico juridique consacré par le décret du 14.décembre 1789 qui installe « une municipalité dans chaque ville ou paroisse avec réduction du nombre de 44 000 à 38 000. » Dans le débat, déjà très vif à l’époque, sur le nombre et le périmètre des collectivités de base, c’est Mirabeau qui l’emporte. Et Mirabeau l’emporte en avançant deux arguments :

-         Le morcellement permet de mieux contrôler les citoyens

-         Le morcellement garantit le pouvoir central d’une certaine sérénité.

En face Thouret, Sieyès et Condorcet, souhaitent eux couvrir le territoire de 6 500 municipalités au motif que :

-      La démocratie est plus forte dans les grandes communes.

-         Les communes sont mieux organisées pour l’expression populaire.   

Ces derniers sont battus à plat de couture. La centralisation administrative et politique l’emporte.

(Conférence de Michel Santo - http://perso.orange.fr/universitepopu.septi/Identite/identite_narbonnaise.htm)

Ce fait attire ce commentaire de Tocqueville “ Il arrive souvent en Europe, que les gouvernants eux-mêmes regrettent l'absence de l'esprit communal; car tout le monde convient que l'esprit communal est un grand élément d'ordre et de tranquilité publique; mais ils ne savent comment le produire. En rendant la commune forte et indépendante, ils craignent de partager la puissance sociale et d'esposer l'Etat à l'anarchie. Or, ôtez la force et l'indépendance à la commune, vous n'y trouverez jamais que des administrés et non des citoyens.”

Le premier mal de la démocratie française, volontairement voulu par une majorité des constituants, est donc la faiblesse organique de l'échelon communal. Aussi longtemps que la commune n'aura pas de prise réelle sur la réalité (en dehors de l'aménagement du rond-point) du fait de la petitesse de sa taille, la démocratie sera faible. On opposera le fait des dispositifs intercommunaux, mais justement ceux-ci souffrent des mêmes travers fondamentaux que la suisse d'avant 1848: étant des dispositifs confédéraux de représentation indirecte, ils favorisent des fonctionnements aristocratiques.

d) du pouvoir personnel

Revenons un instant à l'institution du maire et de manière générale de tous les fonctionnements politiques en France. La pratique courante est celle de la désignation d'une personnes que l'on dote de prérogatives particulières (président de la république, du conseil régional, général, maire). Ce faisant on excite les ambitions et l'on favorise la culture de la confrontation. Bien au contraire, les instances collégiales (telles que le conseil fédéral suisse) tempère l'ambition naturelle des hommes. Elle évite d'offrir à cette ambition un enjeu qui l'excite et la fasse déborder. Faute de pouvoir s'investir dans la conquête d'un poste unique cette ambition se tempère et s'investit ailleurs. Elle trouve à s'incarner dans la séduction nécessaire à l'obtention permanente d'une majorité jamais acquise, et non dans l'intimidation pour la conquête d'un pouvoir personnel.

e) la complexité

Sans tomber dans une conception irénique qu'il n'y aurait pas de divergence d'intérêt ou de point de vue, une opinion différente de la mienne n'est pas nécessairement contradictoire. J'aime donc bien parler d'articulation des points de vue, d'agencement et d'emboîtement des conceptions. Le tout est de trouver un terrain d'entente pour l'action qui ne nécessite pas une convergence totale des imaginaires. Un groupe social ne peut pas ou ne doit pas être fusionnel, il doit être coopératif. Ceci implique que chaque personne et chaque institution soit imprégnée de l'idée de son incomplétude. Ce que Tocqueville exprime ainsi: “Un pouvoir central, quelque éclairé, quelque savant qu'on l'imagine, ne peut embrasser à lui seul tous les détails de la vie d'un grand peuple. Il ne le peut, parce qu'un pareil travail excède les forces humaines. Lorqu'il veut, par ses soins, créer et faire fonctionner tant de ressorts divers, il se contente d'un résultat fort incomplet, ou s'épuise en d'inutiles efforts.” Les individus comme les institutions, dans leurs interactions, doivent donc renoncer à l'idée d'incarner la juste opinion, et donc de la juste décision.