Construire une politique publique d’appui à la concertation

Contribution de l'association Geyser aux travaux du groupe n° 5 du Grenelle de l’environnement – 3 sept. 2007  

Depuis quelques années, des dispositifs de concertation se développent dans le champ de l’environnement, de l’aménagement et de la planification territoriale. Ils ont pour but de résoudre ou prévenir les conflits d’usage ou de bâtir des consensus autour de la gestion des ressources collectives. La concertation n’est pas la co-décision, mais en assurant une participation plus effective des citoyens à la décision publique et en mettant en débat les projets d’aménagement, les dispositifs de concertation peuvent renouveler en profondeur les politiques d’environnement. En induisant de nouveaux modes d’accompagnement des dynamiques territoriales, la concertation renouvelle les métiers du développement, du conseil et de la formation au sein des entreprises et des collectivités territoriales.

Depuis 1997, l’association Geyser est engagée dans l’appui aux processus de médiation et de concertation environnementale. Elle a notamment, avec d’autres partenaires[1], créé le programme Comédie[2] qui a pour vocation de capitaliser les enseignements des expériences menées dans ce domaine. Le présent document présente les principales propositions de l’association au Ministère du Développement Durable dans le cadre de la consultation du « Grenelle de l’Environnement » (Groupe de travail n° 5 : Construire une démocratie écologique, institutions et gouvernance)

Concevoir collectivement une politique décentralisée

La concertation se diffuse aujourd’hui en France, dans le champ de l’environnement et de l’aménagement :

-        lorsqu’elle est rendue obligatoire par la réglementation[3] ou demandée par les autorités publiques (processus descendant) ;  

 -        lorsqu’elle naît à l’initiative des entreprises, des associations, des collectivités territoriales ou des organisations professionnelles (processus ascendant).

Une politique publique nationale d’appui à la concertation doit donc se donner un double objectif :

 -        renforcer les processus descendants comme ceux déjà initiés par la Commission nationale du débat public, c’est-à-dire mettre en débat les choix de politique publique nationale, permettre leur appropriation à des niveaux d’échelle opérationnels, accompagner les acteurs pour leur permettre de s’en saisir de façon concertée ;

-        renforcer les processus ascendants, c’est-à-dire encourager et améliorer les initiatives locales portant sur des enjeux locaux de partage du territoire et des gestion des ressources. Celles-ci sont très nombreuses et répondent à des attentes fortes des citoyens, des élus et des professionnels. Il s’agit, non pas de normaliser ces initiatives de concertation qui doivent rester adaptées dans leurs modalités et leurs contenus aux enjeux locaux, mais de les encourager et de les rendre plus efficaces. L’appui à ces scènes de concertation décentralisées suppose pour l’Etat de s’investir à différents niveaux d’échelle de façon coordonnée et de faire évoluer ses modes d’action vers l’impulsion de règles collectives et l’accompagnement des acteurs.

La première étape de cette politique peut consister en la rédaction concertée d’un Livre blanc intégrant constats et principes, clarification des concepts, identification de principes et formulation de propositions, afin de formuler des axes pour l’action publique. Les propositions qui suivent pourront par exemple être versées au débat.

Poursuivre l’inscription de la concertation dans la loi

La Charte de l’environnement précise dans son article 7 que « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement ».

Dans la poursuite des travaux initiés par la convention d’Aarhus et à l’instar de ce qui existe en matière d’étude d’impact, il faut poursuivre l’intégration de la concertation dans la loi et notamment élaborer les décrets d’application nécessaires à sa mise en œuvre effective, en élargissant les domaines d’application actuellement concernés à l’ensemble des programmes et projets ayant un effet sur l’environnement et le paysage, en assurant une participation suffisamment en amont de la décision, ouverte aux citoyens et non pas seulement aux parties prenantes et en rendant plus explicite la place de la concertation dans le processus décisionnel.

Créer des commissions régionales d’appui

 Des commissions constituées de représentants de l’administration, des collectivités territoriales, des chambres consulaires et des associations peuvent être mises en place à l’échelle régionale dans le but de promouvoir les pratiques de concertation à différentes échelles (locale, départementale, régionale), comme c’est déjà le cas à titre expérimental dans le département  de la Savoie.

De telles commissions pourront assurer une fonction de formation continue de leurs membres, d’aide et de conseil auprès des porteurs de projets locaux, d’accompagnement des dispositifs de concertation existants, de veille active des risques de conflits. Elles devront pouvoir inviter les autorités publiques à créer des espaces de concertation quand cela est nécessaire. Elles pourront faire l’objet de saisine dans ce sens par les collectivités territoriales, les associations, les organisations professionnelles et les citoyens en général. Elles pourront demander une évaluation de l’action des espaces de concertation existants : Commissions locales d’information et de surveillance, zones Natura 2000, Commissions locales de l’eau, etc.

Pour éviter la sclérose et l’inefficacité, elles devront intégrer des personnes motivées et bénéficier de conseils de professionnels de la concertation ou de chercheurs travaillant sur ce sujet. Elles devront enfin rendre compte annuellement de leur action à l’Etat, aux citoyens et aux élus.

Professionnaliser l’intervention des experts en concertation

Les experts en concertation (médiateurs environnementaux, conseillers ou formateurs dans le domaine de la concertation territoriale et environnementale) se multiplient depuis quelques années sans que cette profession émergente ne soit encadrée ni contrôlée, alors que leur demande de professionnalisation et d’institutionnalisation est de plus en plus forte.

 L’Etat peut contribuer à renforcer la fiabilité de ces experts en encourageant leur structuration en réseaux, en suscitant un débat débouchant sur l’adoption de principes déontologiques et en mettant en place une certification de la qualité de leur expertise.

Un corps de médiateurs environnementaux pourra également voir le jour. Astreints à une formation qualifiante, voire diplômante, ou évalués en fonction des compétences acquises par l’expérience, ils pourront animer, mettre en place et évaluer les dispositifs de concertation.

 L’Etat peut contribuer, en concertation avec les professionnels du secteur, à fédérer les formations liées à la concertation environnementale après en avoir fait le recensement, favoriser l’accès à ces formations et encourager la mise en place de dispositifs de formation à distance sur l’ensemble du territoire. La formation est une des composantes fortes de tout métier en constitution.

Susciter une réflexion sur la concertation dans le domaine de l’environnement

L’Etat peut encourager une réflexion collective sur l’appui aux pratiques de concertation dans le domaine de l’environnement en France, par exemple par l’organisation d’événements ouverts aux praticiens, chercheurs et formateurs dans le domaine de la concertation. Deux types d’événements peuvent être organisés, remplissant des fonctions différentes :

1) permettre l’échange d’expériences, la mobilisation des acteurs du territoire, la constitution d’un référentiel de bonnes pratiques au moyen d’événements publics ouverts à tous et bénéficiant d’une bonne couverture médiatique ;

2) élaborer des propositions de réformes institutionnelles et législatives sur des questions spécifiques par des séminaires de travail réservés à des commissions spécifiques composées de spécialistes de la concertation, du droit et des sciences politiques. On peut mentionner par exemple :

-        l’harmonisation des dispositifs réglementaires et législatifs en matière de concertation ;

-        l’adaptation des institutions publiques à la mise en œuvre de la concertation dans les processus de planification et de décision ;

-        la définition des limites de la concertation et l’articulation entre concertation et décision publique ;

-        les conditions à réunir pour permettre à tous les citoyens une participation effective (disponibilité, accès à l’information, indemnisation …)

-        l’articulation des niveaux géographiques d’exercice de la concertation et la notion d’intérêt général ;

-        etc.

Capitaliser les enseignements de l’expérience grâce à des pôles de ressources

Une politique d’appui à la concertation ne doit pas se donner pour seul objectif de multiplier les initiatives dans ce domaine, mais aussi et surtout d’améliorer leur équité et leur efficacité, c’est-à-dire d’accroître la capacité des dispositifs de concertation à déboucher sur des accords acceptés par tous au terme d’un processus transparent et assurant l’expression des besoins de chacun.

Il n’existe pas de recette en matière de concertation, mais il existe de nombreuses expériences desquelles il est possible de tirer des enseignements qui peuvent être mis en lumière par des éclairages théoriques des sciences sociales. L’Etat peut octroyer des moyens à des organismes susceptibles de constituer des pôles de ressources en concertation. De tels pôles – peu nombreux - devront fonctionner en réseau et s’organiser sur un partage de compétences, soit géographique, soit thématique. Ils pourront par exemple assurer les fonctions suivantes :

-       évaluer, de façon indépendante, des expériences de concertation ;

-        constituer une base d’expériences librement accessible, dans le but de favoriser les contacts directs entre acteurs de la concertation ;

-        organiser des groupes d’échanges de pratiques ouverts à des animateurs de concertation ;

-        contribuer à la formation des professionnels (chargés de mission de collectivités territoriales, médiateurs environnementaux, responsables associatifs, etc.)

-        organiser des événements publics dans le but de diffuser les acquis de leur travail ; sensibiliser les élus et les responsables associatifs et professionnels aux intérêts et aux limites de la concertation et mobiliser pour eux un référentiel d’expériences ;

-        publier des documents méthodologiques ;

-        assurer une veille sur l’évolution des outils mobilisés dans les concertations, notamment ceux faisant appel aux nouvelles techniques de traitement des données (systèmes multi-agents, matrices multicritères, etc.)

-        assurer une veille sur l’évolution des pratiques de concertation dans les autres pays de l’UE, aux Etats-Unis, au Canada et dans d’autres pays.

Harmoniser les pratiques de formation

Des initiatives se font jour au sein des universités, des instituts de formation professionnelle, des centres de formation de la fonction publique territoriale et d’autres organismes afin d’initier ou de former les futurs professionnels et responsables politiques à la pratique de la concertation. L’objectif n’est pas d’en faire des experts mais d’intégrer, dans leurs compétences professionnelles, des notions suffisantes pour leur permettre de participer de façon efficace aux processus participatifs. L’Etat peut, tout en préservant la liberté d’action des différents opérateurs de formation, encourager et harmoniser cette évolution en facilitant l’échange d’expériences et la mise à disposition de ressources (organisation en réseaux, publication de références, recherches sur les contenus et méthodes de formation, identification de bonnes pratiques, organisation d’échange d’expériences et de stages…